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黑龙江专员办:我国农业保险发展现状及思考

  “三农”问题关系着党和国家事业发展全局,在党的十九大开幕会上,习近平总书记在谈到农业问题时也特别强调要“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手里”。由此可见,农业稳定则国民经济稳定;农村稳定则社会和谐稳定;农民稳定则国家全局稳定。但不得不看到,在我国农村经济取得巨大成就的今日,由于缺乏有效的科技支持,我国农业很大程度上仍然面临着“靠天吃饭”的状况,个体农户以自身有限的抗灾能力难以应对频繁的自然灾害,保险成为降低农业风险的重要途径之一。如何更好推进农业保险对于落实国家粮食安全战略起着至关重要的作用。 

  一、农业保险的重要作用 

  农业保险作为专业的现代风险管理工具,能够将政府和市场力量有机结合,在全社会分摊风险损失,较之其他风险管理手段具有明显的效率优势。此外,农业保险具有组合的经济效应与社会效应,不但有利于分散风险,促进生产,增进投资,提高收入,而且还能降低农村金融风险,促进农村金融的发展。 

  (一)农业保险对农民个人的作用

  农业风险存在客观性和规模性,对农民个人经济财产损失极大,各地“因灾致贫”的情况屡见不鲜。农业保险可使参保农户在遭受灾害后尽快恢复农业生产,对农民个人具有较大的安定和风险转移作用,是农民收入的重要保障机制,同时也承担着部分政府对自然灾害损失的救助职能。 

  (二)农业保险对农村经济的作用

  首先,农业保险有助于稳定农业生产,对于保障灾后农业生产过程的稳定性、连续性有着积极的作用;其次,农业保险为农户的经济损失提供补偿,起到了稳定农村经济生活、增强还贷能力的作用,从而保证了农业信贷增信,资金周转正常。 

  (三)农业保险对农业市场的作用

  农业保险在直接促进农业生产和经营活动的同时,也间接保证了与国民经济协调发展。灾害过后农产品供求状况易发生失衡,导致物价波动,影响社会和谐。而农业保险的介入有助于恢复生产,保证农产品的供给和价格的稳定,防范价格风险,安定人民生活,对社会治理起到重要作用。 

  二、我国农业保险现状及主要特点 

  近年来,我国农业保险业务规模和覆盖面实现跨越式发展,无论是服务社会主义新农村建设的能力,还是服务基础制度建设、市场主体建设以及监管体系建设的能力,均得到了巨大提高,其充分发挥了保险提供经济补偿和风险保障的功能,切实提高了保险业服务农业发展的水平。 

  (一)我国农业保险现状

  十年来,我国农业保险取得了巨大成就。从参保情况看,全国的农业保险金额从2006年的0.11万亿元猛增至2016年额2.16万亿元,增长了18.2倍;投保农户由2007年的0.498亿户次增加到2016年的2.04亿户次,增长了3.1倍;承保面积由2006年的2.3亿亩增长至2016年的17.2亿亩,增长了6.5倍;提供农业保险服务的机构由2006年只有5家增长至2017年的31家。从保障水平看,我国农业保险的保障程度由2007年的1720.22亿元增长至2016年的21578.43亿元,增长了11.5倍;简单赔付率由2007年的63%增加至2016年的83%;为投保农户提供的损失赔偿(已决赔偿)由2007年的28.1亿元增加至2016年的348.1亿元,增长了11.4倍;受益农户由2006年的451.2万户次增加至2016年的4575.5万户次,增长了9.14倍。2016年,农业保险提供风险保障2.2万亿元,是保费收入的52倍,中央财政补贴资金杠杆率128,支付赔款348亿元,同比增长33.9%,收益农户4575.5万户次,同比增长15.1%。这些成就的原动力之一是中央和地方各级财政的大量投入和支持,2007年中央和地方财政补贴农业保险保费38.8亿元,而2017年已增长到317.8亿元,是2007年的近8.19倍。 

  (二)我国农业保险发展的主要特点 

  1.农业保险升级为国家重要农业政策。农业保险在2007年之前一直是在商业保险的框架下进行的,其性质仍以商业保险为主。2007年后中央财政增加预算,对关系国计民生的农畜产品生产保险给予补贴,逐步使商业性农业保险转变为政策性农业保险。时至今日,农业保险已不再是本来意义上的财产保险险种,而是作为国家扶持农业政策的重要组成部分。随着我国农业现代化发展和城市化速度的加快,农业保险的政策效应也在急剧扩大,其在农业发展、农村振兴、农民福利乃至国家宏观政策体系中发挥的重要作用正不断凸显。 

  2.商业保险规则发展为专门的农业保险制度。农业保险虽然本来作为商业保险的一部分,但早在1995年诞生的《中华人民共和国保险法》中就已指出了农业保险的特殊性。2012年11月出台的我国第一部《农业保险条例》标志着专门的农业保险法律制度正在建立和完善,其后4年间,财政部、保监会先后出台了一系列规章制度和监管办法,初步勾勒出我国农业保险的法律法规体系,对指导我国农业保险发展起到了重要的作用。 

  3.普通的保险业务扩展到广阔的保障领域。在农业保险发展的十年之中,从最初承保的传统灾害风险发展为全方位多领域的农业保障体系。从覆盖面来看,2007年承包面积仅为2.3亿亩,增长至2016年的17.2亿亩,已覆盖农作物播种面积的70.2%;从保险责任来看,农业保险将最初没有纳入保险责任的干旱、洪水、病虫害、地震以及畜牧病疫捕杀等都逐步纳入保障范围,满足了农户的需求和愿望;从保障水平看,我国农业保险已由物化成本的保障向包括地租、劳动力成本等完全成本逐步扩展。 

  4.单一的保险服务延伸为多元化的金融服务。在2007年至2016年间,我国农业保险服务发生的了深刻的变化,从最初各保险机构参与主动性不高的边缘业务,发展为现今众多财产保险机构踊跃开发的市场领域。随着体制机制的健全和保险机构的参与,我国农业保险向创新性和多元化方向发展,保险机构与银行、信用担保及期货合作,通过“保险+信贷”“保险+期货”的模式,为农户提供了更为便捷的金融服务,降低农户的融资成本的同时也为扶贫攻坚作出了独特的贡献。 

  三、我国农业保险发展面临的主要困难 

  我国的农业保险发展成就举世瞩目,据2015年调查数据显示,在数十项支农强农惠农政策中,农业保险的满意度排名第一,成为最受农民欢迎的政策之一。但不得不看到,在快速发展的过程中,仍遗留下一些具体问题不利于我国农业保险的完善和推进: 

  (一)区域风险与费率不匹配 

  目前,我国农业保险的费率定价较为粗放,中央政策性险种主要按省级、计划单列市为行政单位拟定费率,在区域内费率一致。但根据实际风险区划来看,省级区域风险分布存在较大差距,简单的使用统一费率不能符合当地实际的风险特征,一定程度上有碍我国农业保险业务更好更快的推广。 

  (二)保险产品差异化不足 

  我国农业保险的主体除传统零散农户外,另一主要的保险主体是现代化农业企业,但目前我国农业保险产品品种体系较为单一,差异化明显不足,缺少针对大型农业经营主体的个性化产品。同时,小农户保险意识较弱,需求较低,以保成本为主要目标,因此目前大多数保险产品的保障水平仍局限于此。但大型农业经营主体对于保险业务的认知度及认可度明显高于小农户,其需求的保障水平也多为接近市场价值的保障,因此对于传统仅提供自然灾害保险责任,而不保障市场风险的产品难以满足该部分主体的需要。 

  (三)保费收取存在诸多困难 

  对于农业保险这项强农惠农政策我国财政提供大量支持和补贴,极大的推进了农业保险事业的发展,但保费中仍有一部分需地市县级配套和农户自交,这其中存在两点困难:一是我国财政补贴政策与区域发展不协调,在我国,农业大省经济发展水平相对滞后,配套能力反而较弱,不利于农业保险的深入推进;二是随着城镇化进程的加快,大量农户外出务工,“空心村”现象逐渐凸显,收取农户自交部分保费存在困难。 

  (四)基层操作不规范难以规避 

  农业保险具有机构网点多、承保范围广且多为经济科技相对不发达地域的特点,因此即使顶层设计已较为完备,但基层人员操作仍存在诸多道德和职业风险,如虚假承保、虚假理赔、虚列费用及代垫保费等情况时有发生,这一系列行为不但严重妨碍了我国农业保险规范化进程的推进,同时存在套取国家财政补贴的风险。 

  四、推进我国农业保险发展的几点建议 

  (一)推动风险区划,落实风险对价 

  目前,我国农业保险费率定价模式以“一省一费率”为主,这一定价模式操作简单,但相对粗放,不符合风险一致性和对价交换原则,容易导致逆向选择行为,一定程度上影响了农业保险的发展。鉴于农业保险的政策性因素,保险机构无自主定价权,相关部门应主导加快推进风险区划管理,实行经过测算后进行保额、保费和免赔额的定价策略,根据不同地区、不同气候条件及农作物种植结构的生产风险执行差别化费率,逐步精细化管理。同时建立农作物产生灾情数据库,以大数据支撑农业生产风险区划和费率厘定,积累数据以便更科学的实现风险对价。 

  (二)扩大补贴范围,支持产品发展 

  我国农业保险补贴当前涵盖的类别以种植业、养殖业、森林及其他品种为主,覆盖责任主要为当地的自然灾害、重大病虫害和意外事故,但对于天气指数、收入保险和价格保险,目前中央财政补贴水平仍然呈现小、少、慢的态势。建议将上述三类等创新型产品纳入中央补贴范围,丰富农业保险产品供给,满足保险主体多元化需求。同时建议引入适当竞争,逐步探索更加适应国情的农业保险发展路径。 

  (三)完善补贴模式,优化保障结构 

  目前我国农业保险补贴形式呈现垂直型结构,即中央补贴40—45%,省级补贴20—25%,县级配套10—15%,农户自交20%。现行补贴形式虽有助于提高农村散户的风险意识,但在操作层面存在一定困难,即收缴保费难,成本高,催生了代垫保费等违规行为,同时也难以满足不同主体对保险保障水平的多元化需求。建议我国完善补贴模式,建立分不同保障水平的差异化补贴模式,即仅保障最低成本的“刚性”保险产品实行补贴全覆盖,形成普惠态势,对于保障水平稍高的保险产品中超过“刚性需求”的部分逐步减少补贴比例,直至对于收入和利润进行保障的“弹性”保障部分仅补贴极小比例或不补贴。在统筹补贴额总体持平的基础上,根据农户及大型农业企业不同的风险意识和保障需求,允许其自行选择农业保险产品,建立一套更加符合我国现今农村农业保险现状的补贴模式。


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